21两会观察丨2025全国两会前瞻十大热词

温彬（中国民生银行首席经济学家兼研究院院长）

王静文（中国民生银行研究院宏观研究中心主任）

随着市场逐步步入2025年全国“两会”的时段，我们即将迎来“十四五”规划的收尾阶段。在这一关键时期，经济目标的设定、政府工作的推进以及各项措施的执行都将一一揭晓。立足于当前这一时间节点，我认为以下十大议题尤为引人注目。

一、经济目标如何设置

成功达成2024年的经济指标后，业界普遍预测2025年的GDP增长目标将维持在“约5.0%”爱游戏最新官网登录入口，与近两年的目标持平。一方面，这一目标有助于与2035年实现经济总量翻倍的大目标相衔接；另一方面，预计2025年将有1222万新增毕业生，这要求必须通过稳定增长来确保就业机会的充足。

地方两会数据显示，15个省份对2025年的增长预期进行了下调，另外15个省份维持了与去年相同的增长目标，而仅有1个省份提高了增长目标，这一现象反映出地方政府在决策上的审慎态度。对于中央政府而言，在面临外部环境恶化加剧以及内部挑战依然存在的复杂情况下，若要达成全年的增长目标，显然需要付出更为艰巨的努力。

CPI的目标预计将被调整至约“2.0%”，这一调整与地方政策保持同步。在今年的政策中，共有27个省份将CPI目标定在了“2%左右”，这一设定与过去沿用的“3%左右”有所不同。这一变化主要归因于我国近两年CPI的同比涨幅始终保持在0.2%，经济领域面临“低通胀”的挑战。适当地降低物价目标设定，有助于减少与实际情况的偏差，同时也能提升政策的可信度。市场需关注两会是否部署稳定物价的具体措施。

二、财政政策如何“更加积极”

2024年，中央经济工作会议强调要执行更为主动的财政策略，这一提法自2009年首次从“积极”一词过渡到“更加积极”。基调一经确立，市场焦点随即转向政府工作报告，探究其中定量目标的设定方式。

目前市场分析的基本预测包括：赤字率是否会调整至大约4.0%，突破此前的3.0%隐性限制；超长期国债的规模是否会介于1.5万亿至2.0万亿元，超出去年的1万亿元；新增的地方政府专项债券是否会超过4万亿元，比去年的3.9万亿元有所增长，整体上比去年更为进取。

需要特别注意其支出构成，比如在超长期国债中，具体有多少资金被用于支持“两重”和“两新”项目，以及那笔用于补充国有银行资本金的1万亿元超长期国债是分一年还是两年发放的；此外，专项债中又有多少规模被用于收储存量商品房等方面。

三、货币政策如何“适度宽松”

2024年，中央经济工作会议明确指出需执行一种较为宽松的货币政策。这一决策标志着自2011年起，我国货币政策的总体方向首次从“稳健”调整为“适度宽松”。

自年初起，市场普遍预期政策将较为宽松，债市更是显现出抢购迹象，10年期国债的收益率已降至1.6%以下。然而，央行采取了一系列措施，包括暂停在公开市场上购买国债、并强调“防止资金空转”的原则，以此引导市场调整其预期。

当前，市场对货币政策的关注焦点集中在如何正确解读“适度宽松”的含义。目前，市场资金面呈现紧张平衡的状态，债券市场也经历了持续的调整。若这种状况持续下去，将可能对政府债券的后续发行产生不利影响。在接下来的阶段，值得关注的包括货币政策与财政政策的协同方式，以及央行何时恢复国债的买卖操作等。

此外，最新发布的2024年第四季度货币政策执行报告主要关注汇率问题爱游戏app官方网站登录入口，明确提出了“三个坚决”的原则，这反映出稳定汇率已成为当前货币政策的重点考虑。中国人民银行还强调，将根据国内外经济金融状况以及金融市场运作的实际，适时对政策力度和调整节奏进行优化。至于如何恰当把握政策力度和节奏，以及如何运用结构性货币政策工具，这些都是我们必须密切关注的要点。

四、如何全方位扩大国内需求

中央将今年重点任务定位为：全力促进消费增长、提升投资回报，全面拓展国内市场需求。面对外部需求可能遭遇的挑战，实现稳定增长的关键在于着力扩大国内消费规模。

在消费领域，2月10日，国务院常务会议确立了全年推动消费的政策大纲；紧接着，2月20日，国务院针对“提振消费”主题开展了专项研讨。当前，市场正密切关注“提振消费专项行动”的具体实施路径，关注“以旧换新”活动的规模是否会进一步扩大，同时也在关注退休人员的基本养老金、城乡居民的基础养老金以及医保财政补助标准的上调幅度等具体情况。

在投资领域，发改委于1月3日的新闻发布会上明确指出，本年度将着重从增强建设强度、深化软硬件融合、提速工作节奏等三个方面，全力加速“两重”项目的建设步伐。随着“十四五”规划即将进入收尾阶段，考虑到前几年受疫情影响，众多重大项目的推进速度未能达到预期目标，如何确保这些项目能够按时完成，以及相关政策如何进行有效协调，已成为市场关注的焦点问题。

五、如何发展新质生产力

中央将推动科技创新以促进新型生产力增长，并将其列为今年核心任务的第二项，众多地方政府在年初的首场会议上也集中讨论了科技创新的相关议题。

探究其背后的原因，与春节期间DeepSeek的崭露头角密切相关。DeepSeek已经对全球人工智能领域的竞争态势造成了显著的影响，并且促使全球资本重新评估了中国资产的价值。与此同时，一些地方政府也开始思考，为何当地未能涌现出类似“六小龙”这样的企业。

市场高度关注政策如何借势发力，推动科技创新，以及如何实施“人工智能+”战略、孵化新兴产业，还有如何指导耐心资本有效协作。同时，对如何全面整治“内卷”现象，以及如何促进落后低效产能的淘汰，同样需要给予充分的关注。

六、如何促进民营经济发展

2月17日，我国在京举办了民营经济座谈会，这标志着自2018年11月1日以来，中央再次围绕此主题召开会议。在这两次会议期间，中央已陆续推出了一系列政策措施，其中包括“民营经济31条”等，但其成效尚需观察。鉴于此，在本次座谈会上，中央领导特别强调必须“切实有效地执行那些旨在推动民营经济成长的各项政策”。

在去年的中央经济工作会议上，曾明确提出要“借助经济体制改革的引领力爱游戏登录入口网页版平台，确保关键性改革措施得以实施并取得实效”，其中针对民营企业，重点提出了“颁布民营经济支持法律，实施针对企业执法的规范化专项行动”。目前，该民营经济支持法律已进入第二阶段审议。新华社消息，草案二审稿深入贯彻落实了党中央关于建立健全高水平社会主义市场经济体制、改善民营经济发展环境的决策部署；新增了国务院及县级以上地方政府需定期向同级人大常委会汇报民营经济发展状况的规定；对法治保障的相关内容进行了补充和优化；并增设了有关行业协会和商会如何有效推动民营经济发展的具体条款。

七、如何应对外部的不确定性挑战

特朗普自就任总统以来，陆续实施了多项提高关税的措施，这些举措可能对我国出口贸易和资本流动产生连锁反应。同时，他不顾欧洲的立场，单方面开启美俄双边谈判，此举可能加剧国际地缘政治的不稳定性。

去年年底，中央经济工作会议明确提出了“加大高水平对外开放力度，确保外贸和外资稳定”，具体措施包括“有计划地推进自主和单边开放，以及稳步推进制度性开放”等，旨在通过自身发展的稳定性来应对外部环境的不确定性。

在外贸稳定方面，市场正密切追踪特朗普所实施的关税提升政策所带来的影响，同时也在关注中国将采取何种应对策略。在吸引外资方面，商务部和发改委近期发布了《2025年稳外资行动方案》，方案中提出了在电信、医疗、教育等领域扩大开放试点等措施。然而，市场更加关注的是这些措施如何能够迅速得到实施，以便进一步增强外资的信心。

八、如何持续用力推动房地产市场止跌回稳

房地产领域是现今经济运作的关键所在，同时也是去年一系列增量政策重点关注的焦点。得益于“取消四项、降低四项、增加两项”的政策支持，我国房地产市场呈现出积极态势，自去年四季度起，新房和二手房的成交额显著上升，房价下跌幅度有所缩小，房企的资金渠道也得到一定程度的拓宽。

去年年底，中央经济工作会议提出要“持续发力，促使房地产市场止跌并逐步稳定”。这一目标的核心在于加快市场出清的步伐。截至去年年底，市场上待售的房产面积达到了7.5亿平方米，而正在施工的面积更是高达73亿平方米。然而，当年的销售面积却不足10亿平方米，市场明显呈现出供大于求的态势。为了迅速完成市场出清，政府必须增强收储工作的力度。

地方政府需解决“资金来源、责任归属、定价标准、入住安排、退出机制”等诸多难题。财政部于1月10日的国新办新闻发布会上透露，2025年新增专项债额度中，地方可根据实际需求，合理规划用于收购现有住宅用作保障性住房的专项债项目。预计在今年“两会”期间，将对专项债的收储规模进行具体安排。

此外，城中村与老旧危房整治同样备受瞩目。2024年年末，全国住房城乡建设工作会议明确提出要加大力度推进城中村和危旧房整治工作，推动货币化安置方式，并在已新增100万套的基础上，进一步扩大城中村整治的规模。值得关注的是，“两会”期间是否会有相应的跟进政策出台。同时，鉴于目前部分房地产企业的经营状况依然十分困难，还需关注政策是否将从“保障交房”转向“保障房企”。

九、如何提振资本市场

去年推出的多项增量政策中，“激活资本市场”占据核心位置。资本市场的稳定，对于增强居民财富、拓宽企业融资途径，乃至减轻地方政府债务负担，均具有显著的正向影响。得益于一系列政策的支持，市场交易活跃度显著提高，股指运行的核心区间也明显上移。

去年，中央经济工作会议持续强调“维护股市稳定”。自年初起，稳定资本市场的努力一直在不断加强。1月22日，中央金融办公室、证监会等六个部门联合发布了《推动中长期资金进入股市的实施方案》，着重指导商业保险资金、社会保险基金、基础养老基金等中长期资金进一步增加进入股市的力度。2月7日，证监会正式发布了《关于资本市场深入实施金融“五篇大文章”的具体实施方案》，该方案涵盖了上市、并购重组以及中长期资金进入市场等多个方面的政策措施。

两会期间，资本市场始终是关注的焦点之一，在历年的政府工作报告中，都包含了针对资本市场的具体安排。例如，2024年的报告提出了“增强资本市场内在稳定性，完善资本市场基础制度，提高上市公司质量与投资吸引力”的目标。今年，预计工作重点将可能转向支持企业并购重组、促进中长期资金进入市场等领域。同时，对于备受关注的平准基金，也值得持续关注。

十、生育支持政策是否会有突破

至去年为止，我国65岁及以上人口比例增至15.6%，老龄化现象进一步加剧。与此同时，去年我国的出生人口数量从上年的902万增加到了954万，这一增长主要得益于2023年结婚人数从683万对上升至768万对，从而推动了2024年出生人数的回升。2024年的婚姻登记数量比上一年减少了20.5%，降至610.6万对，这一变化预示着2025年的新生儿数量可能会出现相应的减少。

党的二十届三中全会强调，需将应对老龄化与少子化作为核心，来优化人口发展战略；同时，要构建一个涵盖所有人群、贯穿整个生命周期的服务体系，以推动人口质量的提升。在去年底召开的中央经济工作会议上，还提出了要制定一系列促进生育的政策措施。因此，市场必须紧密关注“两会”是否会在婚育政策领域推出新的措施，比如彻底取消生育限制；同时，还需考虑建立生育补贴体系，以减轻家庭在生育和抚养孩子方面的经济压力。